中心思想
欧盟绿色能源政策的刚性驱动与生物燃料转型
欧盟的绿色能源政策，特别是其生物燃料战略，并非单纯出于环保考量，而是深受其长期能源对外依赖的结构性问题驱动，这赋予了政策推行以强大的刚性支撑。与美国等内生驱动型国家不同，欧盟在农作物原料方面亦无法实现自给自足，因此，寻求不受制于人的可用能源成为其可再生能源计划的核心目标。在此背景下，欧盟正经历一场深刻的生物燃料转型，其核心在于逐步淘汰作物基生物燃料，转而支持先进生物燃料和可再生电力，以实现更宏大的气候目标。
作物基燃料淘汰与植物油市场面临的挑战
欧盟《可再生能源指令III》（RED III）新政明确了2030年可再生能源使用和先进生物燃料占比的更高目标，但同时对作物基生物燃料和废弃食用油（UCO）及动物脂肪的使用设定了严格的上限。高风险间接土地利用变化（ILUC）标准已将棕榈油和部分豆油排除在外，预示着作物基原料在欧盟生物柴油生产和使用中面临被淘汰的风险。这一政策调整将深刻扭转植物油的需求格局，导致传统生物燃料发展受限，棕榈油的退出对其他植物油和UCO所创造的替代空间将远不及预期，使得油籽和油脂市场面临结构性挑战。
主要内容
1. 欧盟燃料结构与原料使用
1.1 欧盟能源结构与生物燃料份额
欧盟的能源供给长期依赖进口，即使是生物燃料的农作物原料（如大豆、玉米、葵籽、菜籽）也处于净进口状态。这种先天不足的能源处境使得欧盟的可再生能源计划具有深层次的战略目标，即寻找不受制于人的可用能源，而非仅仅是环保考量，这使其政策推行具有高度的坚定性和刚性。自2009年《可再生能源指令》出台以来，可再生能源在欧盟能源消费中的比重已从2010年的12.5%增至2021年的21.8%，欧盟委员会最新提议到2030年将这一比例进一步提高至45%。在交通运输领域，可再生能源占比在2020年为10.25%，2021年为9.09%，而RED III要求到2030年达到29%。目前，生物燃料在交通领域可再生能源中贡献最大，占7.5%，其次是可再生电力（1.3%）。然而，随着电动汽车销量和产能的扩张，可再生电力预计将在未来几年内发挥更大作用。模型推演显示，到2030年，交通领域可再生能源可能由11%的生物燃料和11%的可再生电力构成，但仍远低于29%的目标。
1.2 欧盟生物柴油概况
欧盟是全球最大的生物柴油生产地区，占全球总产量的31%。2022年，欧盟生物柴油产量达到1419万吨，其中二代生物柴油（HDRD）为348万吨。美国农业部预测，2023年欧盟一二代生物柴油综合产量将继续增长0.5%至1426万吨。目前，生物柴油是各成员国实现可再生能源目标的主要途径。法国、德国、瑞典和西班牙是欧盟主要的生物柴油生产国。然而，随着这些国家交通领域可再生电力份额的持续上升，生物燃料在总体计划中的贡献面临被替代的风险。例如，2020年西班牙生物柴油使用占交通领域可再生燃料的93.9%，而德国、瑞典、法国分别为77.1%、86.8%、79%，这表明部分国家对生物燃料的依赖程度正在降低。
1.3 欧盟作物基原料的使用
2022年，欧盟约58%（874万吨）的生物柴油生产以植物油为基础。若加上进口生物柴油对应的植物油原料，全球约5%（1050万吨）的植物油供应最终在欧盟以生物柴油形式消费。菜籽油仍是欧盟最主要的生物柴油生产原料，2022年占比41.64%，预计2023年将达到42.27%，主要得益于欧盟自身较高的菜籽产量以及菜籽甲酯（RME）在冬季的稳定性。相比之下，棕榈油和豆油在生物柴油生产中的比重正急速下滑，从2019年的24.3%（共367万吨）降至2022年的15.11%（共225万吨）。这主要归因于高风险间接土地利用变化（ILUC）政策的出台，法国、奥地利、德国等国已陆续禁止或将禁止使用棕榈油基生物燃料用于国内消费。豆油的淘汰进程也已在法国、丹麦（2022年）和荷兰（2023年）启动。2022年，欧盟在生物柴油生产中消耗了430万吨废油（UCO），并进口了约93万吨UCOME，此外还使用了95万吨动物脂肪。这些原料在RED III新规中被取消了双倍乘数计算的先进原料地位。
2. 欧盟限制作物基燃料的政策来源与讨论
2.1 可再生能源指令（RED III）
欧盟的气候与能源政策体系历经《京都议定书》、《巴黎协定》等发展，形成了庞大而复杂的框架。最初的《可再生能源指令》（RED）于2009年生效，旨在实现2020年20%的能源来自可再生能源的目标。2020年，欧盟温室气体排放量比1990年下降31%，超额完成目标。随后，RED II（2018）提出了到2030年温室气体净排放量至少减少40%、可再生能源份额至少达到32%的目标。2021年“fit for 55”计划将可再生能源占比提升至40%，而2022年为应对能源危机推出的REPowerEU行动进一步将2030年可再生能源目标提高到45%。
2023年3月底，欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会就RED III达成一致（尚未正式立法）。RED III对RED II进行了几项重大修改：
- 欧盟2030年约束性可再生能源目标从32%提高到至少42.5%（预计可达45%）。
- 到2030年交通运输中的温室气体排放强度降低14.5%，或可再生能源在交通运输部门能源消费中至少占29%。
- Part A先进生物燃料原料使用下限从3.5%增至5.5%。
- 取消了RED II中的大部分乘数，仅保留航空和海运燃料的1.2倍乘数（仅适用于Part A先进生物原料和RFNBO，不适用于废油）。
根据RED III的最新提议，到2030年，交通领域29%的可再生能源目标中，至少5.5%必须来源于Part A所列原料生产的先进生物燃料，而Part B（UCO和动物脂肪）原料生产的生物燃料将被限制在1.7%以内。RED III取消了原有的多倍计算规则，使得UCO相对于植物油在完成目标上的优势荡然无存。
2.2 欧盟限制生柴原料的政策
欧盟对作物基生物燃料的限制主要体现在以下规定：
- 作物基生物燃料的消费量不能高于2020年交通领域最终能耗中此类燃料份额的1%，且最高不能超过7%。RED III进一步规定，作物基生物燃料计入29%的交通领域可再生能源总体目标时，其占比在2021年不得超过运输燃料总量的7%，到2030年将降至3.8%。成员国可自由设定更低的下限或限制某些原料。值得注意的是，如果成员国大幅降低作物基燃料占比，其运输部门的总目标也可以相应降低，这体现了欧盟对作物基生物燃料不积极的态度，并主动给予了目标任务豁免的政策优待。
- RED II引入了高风险间接土地利用变化（ILUC）生物燃料的具体标准。高ILUC风险的生物燃料消费量不得超过2019年此类燃料的消费水平，并最迟从2023年底至2030年底将用量降为0%。欧盟委员会根据其计算，目前只有棕榈油符合高ILUC风险的定义。尽管欧盟给予了棕榈油通过低ILUC风险认证的机会，但认证标准严苛，且印尼及马来西亚的环保问题仍存争议，预计欧盟将转向其他棕榈油生产国或严格限制其进口。
2.3 各成员国的任务与计划
《努力共享条例》为每个欧盟成员国根据人均国内生产总值（GDP）制定了差异化目标，并要求各国根据最新的可再生能源指令立法提交实施计划。截至目前，已有15个国家提交了更新草案。欧盟委员会并未对各国的生物柴油政策做出具体指示，成员国根据欧盟总目标自行实施政策，并在特殊情况下可临时调整。例如，芬兰、拉脱维亚、德国和捷克等国曾为应对能源价格高企而暂时减少或暂停掺混任务。
目前，绝大部分国家将生物柴油在交通能源中的份额设定在6%~8%之间。有11个国家未对生物柴油单独制定目标，而是对运输领域的总可再生能源占比进行规定。多数国家对未完成强制掺混任务设置了罚款等惩罚措施，而设置税收激励政策的国家较少。大多数国家都设置了先进生物燃料的最低掺混任务，响应了RED II中欧盟整体在2030年达到3.5%的指示性轨迹。各国对作物基生物燃料上限的规定均不高于7%或2020年占比+1%，芬兰、德国、荷兰、西班牙甚至制定了低于5%的上限，这有助于本国豁免相应比例的可再生任务。这些额外降低作物基燃料上限的国家通常没有规定生物柴油在运输领域应达到的份额，表明它们已开始减少对生物柴油的依赖。
核心结论是，欧盟的可再生指令目标层级仅要求到交通领域的可再生能源占比，并没有强制性的生物柴油掺混要求。各国可自行决定如何完成“交通领域29%的可再生能源占比”的总目标，仅规定其需由“至少5.5%的Part A先进生物燃料+23.5%的其它可再生能源”构成。匈牙利已明确表示将使用“Part A先进生物燃料+可再生电力”来满足全部交通领域的可再生目标，瑞典也大幅削减了生物柴油掺混率。因此，欧盟的气候雄心与生物柴油的关联已不再紧密，作物基燃料7%（2030年为3.8%）和UCO+动物脂肪1.7%的使用上限成为影响植物油/UCO需求的关键数字。
3. 欧盟淘汰作物基燃料的路径分析
本报告以2019/2020年数据为作物基/UCO分析的定点。2019年，欧盟交通运输领域总能源消耗288Mtoe，其中食物及作物基可再生燃料消耗13.76Mtoe，占比4.77%，虽未及7%的上限，但已高于2030年的3.8%上限。2020年，UCO基生物燃料消耗2.28Mtoe（占比1.05%），动物脂肪燃料消耗534ktoe（占比0.22%），UCO+动物脂肪总和1.27%，未及1.7%的上限，但已比较接近。这意味着，即使淘汰棕榈油，作物基燃料占比仍可能高于2030年目标要求，各国将优先在UCO上限内寻求替代，若UCO占比也超出上限，则将转向生物燃料之外的可再生能源。
为了模拟欧盟到2030年完成交通领域可再生能源29%占比目标的路径，参考IEA案例，预计交通领域的可再生能源使用份额将主要由生物燃料和可再生电力完成。2020年，生物燃料在交通领域能源消耗中占7.5%，可再生电力为1.3%。预计到2030年，这一比例将分别增长至11%和11%，其中生物燃料的11%将来源于3.8%的作物基生物燃料、5.5%的先进生物燃料和1.7%的UCO及动物脂肪。然而，即使高速增长，这一组合仍无法达到RED III设定的29%要求，表明实现超高目标可能需要乘数加持。为达到29%的加速增长，大多数成员国需采取更严格的目标，包括提高航空和航海领域先进生物燃料的使用、促进电动汽车销售、扩大基础设施和可再生电力份额、发展非生物来源的可再生燃料以利用乘数，或通过节约和效率措施减少碳排放。
在模拟场景下，对植物油和UCO原料使用的最终上限要求进行测算。根据机构预测，2030年欧盟最终能源消费将降至846Mtoe，交通运输领域能源消费量约占30%，即253.8Mtoe。在此基础上，3.8%的作物基燃料上限为9.64Mtoe，1.7%的UCO+动物脂肪燃料上限为4.31Mtoe。按照能量转化率估算，2030年使用上限约为559万吨UCO和970万吨植物油。作为对比，2022年实际使用量分别为523万吨UCO和1022万吨植物油。这表明UCO原料已十分接近上限，无更多新增空间。作物基原料方面，即使淘汰197万吨棕榈油，也仅对菜籽油、葵花籽油等植物油释放约145万吨的有效替代空间，已十分接近上限。
展望未来，欧盟对用作生物柴油原料的棕榈油进口量预计将从2022年的150万吨逐步降至2030年的0，直接进口的印尼和马来西亚生物柴油也将从2022年的47万吨降为0，这一淘汰进程预计将匀速进行。对于UCO，欧盟排除棕榈油的深层原因在于阻止政策利好向其他国家间接转移支付，同样的逻辑也可能适用于其他高度依赖进口原材料的生物燃料品种，如UCO。考虑到UCO用量已接近2030年政策上限，未来7-8年内，中国UCO基生物柴油对欧盟公路铁路领域的出口扩张可能已见顶，未来更大的亮点将在于出口航空和船舶领域中的生物燃料。值得注意的是，作物基燃料上限和UCO上限仅针对公路铁路运输燃料，因此在航空航海领域发展生物燃料将有助于突破原料使用上限，并对达成29%的交通领域可再生目标做出重要贡献。
总结
欧盟RED III新政标志着其绿色能源战略的深化与转型，其核心驱动力源于能源安全的刚性需求。新政大幅提高了2030年可再生能源和先进生物燃料的目标，但同时对作物基生物燃料和UCO及动物脂肪的使用设定了严格的上限，并取消了多倍计算规则，削弱了UCO的优势。高风险ILUC标准导致棕榈油和部分豆油被逐步淘汰，但由于作物基燃料和UCO的整体使用量已接近或超出2030年的政策上限，棕榈油的退出对其他植物油和UCO所创造的替代空间将远不及预期，仅能维持在现有上限内的最后韧性。中期来看，欧盟交通领域29%的可再生能源目标仍将主要依靠生物燃料和可再生电力完成，但长期而言，可再生电力的替代效应将日益明朗，现有生物柴油原料消费将遭遇瓶颈，油籽和油脂市场面临结构性挑战。未来，航空和船舶领域的生物燃料发展将成为突破原料使用上限、实现更高可再生目标的关键。
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